Migrazioni.
Scenari per il XXI secolo
Convegno Internazionale
Roma, 12-14 luglio 2000
Processi globali e forme di governo delle migrazioni
in Italia e in Europa. Una sintesi delle ricerche
A cura del Censis
Al presente documento hanno lavorato, su coordinamento di Carla Collicelli,
Rosario Sapienza, Matteo Lariccia, Jonathan Chaloff
Roma, luglio 2000
Il Censis, Centro Studi Investimenti Sociali, è una Fondazione di ricerca socioeconomica fondato nel 1964. Da più di trent’anni svolge una costante attività di studio, consulenza, valutazione e proposta nei settori vitali della realtà sociale, dalla formazione, al lavoro, al welfare, alle reti territoriali, all’ambiente, all’economia, allo sviluppo locale e urbano, al governo pubblico, alla comunicazione e la cultura. Nel corso degli anni, tale attività e presenza culturale ha ottenuto un continuo riconoscimento di ruolo e autorevolezza che si è manifestato attraverso un crescente apprezzamento da parte degli osservatori economici e sociali, dei soggetti istituzionali, degli organi di informazione italiani e stranieri. Le attività di ricerca del Censis rispondono a un modello - del tutto originale in Italia - di complessiva equidistanza fra uno stile rigidamente accademico e una impostazione esclusivamente operativa degli obiettivi di ricerca.
Carla Collicelli dal 1980 lavora presso il Censis, dal 1984 al 1993 come responsabile del settore delle politiche sociali - si è occupata, tra l’altro, di emigrazione, di welfare, di tossicodipendenza, di previdenza, di parità uomo-donna - e dal dicembre 1993 come vice direttore generale. Consulente dell’Ocse, del Consiglio d’Europa, della Cee, dell’Unesco, del Consiglio dei Ministri, della Camera dei Deputati, del Cnel e di altre associazioni e organismi esteri, nazionali e locali. Conta numerose pubblicazioni, sia all’interno della produzione Censis, che all’esterno.
Rosario Sapienza, antropologo, svolge attività di ricerca, progettazione, valutazione e formazione nel settore dell’immigrazione, dei processi e fenomeni culturali dei media e della comunicazione, della criminalità. È ricercatore associato del Censis dal 1995.
Jonathan Chaloff, psicologo, dal 1997 conduce ricerca per il Censis sulle politiche e le strategie dell’accoglienza degli immigrati in Italia. Dal 1999 coordina un gruppo di lavoro dell’Organismo nazionale di coordinamento delle politiche per gli stranieri presso il Cnel.
Matteo Lariccia, giurista, dal 1998 collabora con il Censis alle ricerche sulle politiche italiane e comunitarie dell’immigrazione e sui diritti degli immigrati.
Presentazione 5
I dossier di ricerca 6
Introduzione - Fra la sfida di nuovi scenari e la ricerca di nuovi assetti 8
parte i - le migrazioni nel quadro globale
1. I grandi spostamenti di popolazione e le nuove linee evolutive 16
1.1 Le cause delle migrazioni 17
1.2 Dalle tipologie alle politiche di accoglienza 21
1.3 Caratteri e tendenze recenti del fenomeno migratorio 26
2. La politica internazionale 28
2.1 La linea di approccio integrato: programmazione dei flussi e azione sulle cause 29
2.2 Le nuove frontiere della cittadinanza" 31
parte ii - le migrazioni in europa
1. Dall’Europa delle migrazioni all’Europa dell’integrazione: un processo per tappe 35
1.1 1973: punto di svolta delle politiche migratorie in Europa 35
1.2 I flussi degli anni Ottanta 37
1.3 1989: la rottura dell’ordine bipolare 38
1.4 1992: tra "Fortezza-Europa" ed "Europa dei popoli" 39
2. La discontinuità 43
2.1 Il modello "continentale" 43
2.2 Il modello mediterraneo 44
2.3 Due modelli a confronto 44
3. Le linee di convergenza 47
3.1 Due modi di osservare la convergenza 47
3.2 L’osservatorio sociale 47
3.3 L’osservatorio politico-istituzionale 48
3.4 La sperimentazione del Sistema Schengen 49
3.5 Il Trattato di Amsterdam e la strategia del vertice di Tampere 50
3.6 Prospettive 51
parte iii - le migrazioni in italia
1. La presenza e il ruolo degli immigrati in Italia 54
1.1 Un fenomeno "strutturale" ma poco "strutturato 54
1.2 Migrazioni e mercato del lavoro 59
1.3 I richiedenti asilo e i rifugiati 64
1.4 Le catene migratorie 65
2. L'"integrazione": ruolo dello Stato e degli enti locali 71
2.1 Dai "due pedali" al modello della "transizione accompagnata" 71
2.2 Inserimento "organico" nel mondo del lavoro 72
2.3 Le politiche di accoglienza per i rifugiati 73
2.4 Le politiche di welfare 74
2.5 Il ruolo degli enti locali e la spinta dal basso 81
2.6 Oltre il locale 83
Questo rapporto, curato dalla Fondazione Censis, contiene una sintesi e una prima lettura interpretativa del lavoro di documentazione promosso dall’Agenzia romana per la preparazione del Giubileo in occasione del Convegno Internazionale "Migrazioni. Scenari per il XXI secolo", che si svolge a Roma il 12-14 luglio 2000, e delle sue tre sessioni tematiche di approfondimento:
- "Le migrazioni culturali. Arte e gente in movimento", a Firenze dal 27 al 30 settembre 2000;
- "Migrazioni e società multiculturale. Le regole dell’integrazione", a Napoli dal 9 all'11 novembre 2000;
- "Migrazioni, mercato del lavoro e sviluppo economico", a Milano dal 23 al 24 novembre 2000.
Il Convegno Internazionale è una delle principali iniziative culturali promosse dall’Agenzia nell’anno del Giubileo. Se per i cristiani il Giubileo ha soprattutto un significato di celebrazione religiosa, questo evento chiama anche il mondo laico a una riflessione sulla giustizia sociale, sulla solidarietà e sull’apertura nei confronti dell’altro.
La scelta del tema delle migrazioni, per una iniziativa di riflessione che interessa il futuro della società, sottolinea l’importanza che gli spostamenti di popolazione stanno assumendo nel quadro dei nuovi rapporti economici mondiali e il rilievo che le tematiche dei diritti umani, dello sviluppo economico e della crescita della società multiculturale hanno assunto nell’ultimo decennio e avranno nel prossimo secolo.
L’attività di documentazione promossa dall’Agenzia ha l’obiettivo di esaminare queste tematiche e contribuire a identificare le possibili linee delle politiche migratorie in Italia e in Europa nei prossimi anni, presentandole in modo accessibile anche ai non specialisti.
Il lavoro svolto offre molti interessanti contributi alla ricerca specialistica, ma il suo obiettivo fondamentale è l’informazione al pubblico interessato alla questione migratoria. Nonostante il carattere divulgativo, il lavoro svolto ha raggiunto notevoli dimensioni e richiede pertanto un impegno da parte del lettore.
Per facilitare il compito del lettore, l’Agenzia ha chiesto alla Fondazione Censis di svolgere un lavoro di sintesi e di interpretazione delle ricerche realizzate. Questo rapporto costituisce pertanto un importante complemento delle ricerche svolte e una guida indispensabile alla lettura del materiale, che viene inquadrato in un modello interpretativo e ordinato per tematiche e aspetti settoriali.
Nel ringraziare la Fondazione Censis per la collaborazione fornita e per l’impegno con il quale è stato realizzato questo contributo, l’Agenzia esprime l’auspicio che lo sforzo di ricerca condotto possa aiutare la comprensione del fenomeno e il compito di definizione delle politiche necessarie a governarlo.
Francesco Bandarin
Roma, luglio 2000
Elenco dei dossier realizzati dall’Agenzia romana per la preparazione del Giubileo in vista del Convegno Internazionale, "Migrazioni. Scenari per il XXI secolo", per area tematica e con indicazione degli autori.
Parte i - le migrazioni nel quadro globale
Migrazioni e formazione delle società moderne
Marco Breschi e Alessio Fornasin
I movimenti di popolazione nel mondo contemporaneo
Antonio Golini
La dimensione quantitativa del fenomeno migratorio
Caritas Diocesana di Roma
L’economia delle migrazioni
Centro Europa Ricerche, Cer
Le migrazioni internazionali e la cooperazione economica
Centro Italiano di Formazione Europea, Cife
Migrazioni e diritto internazionale
Giandonato Caggiano
Parte ii - le migrazioni in europa: scenari e politiche
Le migrazioni interne in Europa
Centro Italiano di Formazione Europea, Cife
Il governo dei processi migratori nel quadro europeo: obiettivi, strumenti, problemi
Centro Studi di Politica Internazionale, Cespi
Le migrazioni intellettuali in Europa e in Italia
Lisa Francovich
Immigrazione e cittadinanza in Europa
Fondazione Nord Est
Parte iii - l’italia e le migrazioni internazionali
L’Italia tra migrazioni internazionali e migrazioni interne
Enrico Pugliese
Normativa europea e italiana in materia di immigrazione
Giandonato Caggiano
Migrazioni e politiche locali: l’esperienza italiana nel quadro europeo
Centro Studi di Politica Internazionale, Cespi
Migrazioni e previdenza sociale in Italia
Istituto Nazionale per la Previdenza Sociale, Inps
La condizione degli immigrati in Italia
Francesco Carchedi
Migrazioni e sicurezza in Italia
Dipartimento della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno
Immigrati, territorio e politiche urbane. Il caso italiano
Pierluigi Crosta, Andrea Mariotto e Antonio Tosi
Migrazioni e salute in Italia
Caritas Diocesana di Roma
Parte iv - aspetti e problemi del fenomeno migratorio
Integrazione e identità dei minori immigrati
Istituto Psicoanalitico per le Ricerche Social, Iprs
Strumenti del credito e migrazioni
Centro Europa Ricerche, Cer
L'immigrazione a Roma. L'esperienza della Caritas
Caritas Diocesana di Roma
Ruolo della Chiesa italiana nell'assistenza ai migranti
Fondazione Migrantes
Introduzione
Gli anni che hanno preceduto il cambio di secolo hanno portato importanti cambiamenti. La rottura di quello che oggi chiamiamo "equilibrio bipolare" ha liberato tensioni che dinamizzano, talvolta dolorosamente, l'intero pianeta. L'economia ha marcato grandi e piccole rivoluzioni, quella elettronico/digitale, quella finanziaria, quella del terziario, quella della flessibililità e delocalizzazione lavorativa, quella della globalizzazione dei sistemi monetari e degli investimenti. Gli stessi fronti interni dei paesi a economia avanzata hanno profondamente mutato le loro forme tradizionali, dando vita a nuovi, precari assetti di aggregazione, consenso e concertazione.
L'Italia, sempre più comprimaria nella partecipazione a questi grandi eventi, si trova oggi a metà corsa, in parte soddisfatta di quanto realizzato, in parte preoccupata, più che per la fuga in avanti - "dentro" l'Europa, l'economia mondiale, i tavoli di concertazione internazionale -, per la direzione complessiva cui tendere da ora in avanti.
L’Italia si trova a dover rispondere, anche sul piano internazionale, alle urgenze e alle "crisi", e allo stesso tempo avverte improrogabile l'esigenza di uno sguardo più ampio, capace di abbracciare il senso complessivo delle scelte, delle azioni, delle prese di posizione, che si chiede di esprimere.
Di immigrazione è molto difficile parlare compiutamente. Ancor più complesso è parlare di migrazioni in generale. Ciascuna migrazione rappresenta un "fatto sociale totale" attraverso cui traspare una complessità globale, un sistema privo di confini e ormai totalmente interconnesso, l'indissolubile concatenazione che dal micro - il degrado sotto casa - ci porta ai grandi drammi consumati altrove e rappresentati in televisione.
Ed è proprio da questa impellenza a guardare oltre che nasce la sfida che l'Agenzia romana per la preparazione del Giubileo ha lanciato a istituzioni, mondo accademico, società nel suo complesso. Una sfida che mira a "fare il punto" su questa scivolosa materia, nell'intento di distinguere ciò che non è bene discutere ulteriormente da ciò che pretende viceversa un serio e circostanziato dibattito.
Sarebbe ingenuo negare che il dibattito sull'immigrazione in Italia sia già compiuto. Esso ha prodotto importanti risultati e ha posto promettenti premesse: con una legge "quadro" (finalmente) sull'immigrazione; con una capillare sensibilizzazione istituzionale, che chiama in causa trasversali competenze interministeriali; con la creazione di organi di studio e coordinamento; con la progressiva valorizzazione degli sforzi compiuti da regioni, province, comuni; con la disponibilità all'ascolto di vecchie e nuove agenzie di rappresentanza; persino con il tentativo della "manutenzione" della percezione pubblica sul delicato fenomeno.
Ma proprio perché tutto ciò è stato fatto, le sfide non sono più le stesse, gli obiettivi si sono spostati innanzi e l'esigenza di una prospettiva di medio periodo si fa più incalzante. L'Agenzia romana per la preparazione del Giubileo ci invita, pertanto, a pensare all'immigrazione in Italia da qui a dieci anni, e ci costringe a una riflessione cauta, composta e prudente. Una riflessione all'ombra di una grande e unanimemente condivisa premessa: dal contesto europeo non é più possibile prescindere. L'azione italiana dovrà fare i conti con un processo - fortemente auspicato - di convergenza delle politiche europee in materia di immigrazione e, come ogni Stato in Europa, sta lavorando su una piattaforma in movimento, all'interno di un processo europeo in atto, le cui mete non sono ancora del tutto evidenti, né codificate, né (forse) sufficientemente condivise.
È legittimo pertanto ragionare sulla situazione in Italia, anche se durante i lavori di preparazione degli eventi e della documentazione il comitato organizzatore si é chiesto se le nostre riflessioni non fossero troppo Italy oriented, ma a condizione che le questioni siano collocate ciascuna nel proprio contesto, per definire un più stretto legame tra quadro demografico, fabbisogni di capitale umano e sviluppo delle relazioni internazionali con i paesi di emigrazione, per collegare le politiche del lavoro con le politiche migratorie e queste ultime con le politiche di cooperazione.
Ragionare sull'Italia significa ragionare innanzi tutto sull’Europa, e poi sulle strategie di cooperazione internazionale, e poi, ancora, su problematiche di respiro viceversa squisitamente locale. Occorre lavorare allo sviluppo di una vera politica europea, con propri obiettivi, strumenti e istituzioni, che vada al di là della logica degli accordi tra paesi membri, che conservano la propria autonomia e la propria sovranità in materia, partendo, ad esempio, dalla armonizzazione delle politiche di ricongiungimento, asilo, concessione dei titoli di soggiorno e dallo sviluppo di alcune norme a carattere extraterritoriale.
Forse proprio per questo motivo il dibattito, la riflessione, la stessa produzione normativa, le solide premesse e l’articolata riflessione, non hanno ancora prodotto i risultati sperati, specie in Italia. È ancora presto per fare bilanci, ma i problemi sembrano almeno in parte ancora lì sul tappeto, più vivi e scoperti che mai: il tasso di irregolari è stimato ancora al di sopra dei livelli di guardia; l’inserimento nel mercato del lavoro resta subordinato e marginale; la questione dei rifugiati si fa allo stesso tempo più impellente e più complessa, e una normativa italiana in materia tarda ad arrivare; le pericolose commistioni fra immigrazione, irregolarità e criminalità più o meno organizzata restano di delicata importanza, anche per via dell’impressione che suscitano presso l’opinione pubblica; i percorsi di accesso alla cittadinanza reale e ai meccanismi di rappresentanza restano macchinosi e impervi.
Il Dipartimento per gli Affari Sociali della Presidenza del Consiglio dei Ministri ha consacrato il 1999 "Anno dei nuovi cittadini". Nel 1998 i "nuovi cittadini" (gli ammessi alla cittadinanza italiana) fra gli immigrati in Italia sono stati appena 9.843, di cui l’89% ha conquistato la cittadinanza solo grazie al matrimonio con un italiano. Non c'é stato dunque ancora il tempo "tecnico" per rendere attuativo il Testo Unico sull’immigrazione, col risultato che lo scarto fra paese "reale" e paese "formale" resta ampio ed evidente.
Da un lato è necessario allora andare avanti, dando consistenza ai propositi espressi e rispondendo all’incalzare dei problemi, ma dall'altro è cruciale alzare la testa e guardare oltre, alla direzione complessiva, e contribuire alla formulazione delle strategie di respiro europeo e internazionale, in una fase di delicata riformulazione degli assetti civili, ideologici, macro-politici e macro-economici.
I ventidue dossier tematici prodotti dall'Agenzia, e affidati alla competenza di esperti italiani fra i più qualificati nei vari settori specifici e tangenziali al fenomeno dell'immigrazione (di cui questo testo costituisce una sintesi ragionata), assolvono lo scopo di aggiornare il quadro, ponendo le questioni urgenti e improrogabili in primo piano e distinguendole da ciò che, controverso in passato, non lo é più alla luce del verificarsi di fatti più recenti. Una lettura comparata dei dossier permette quest'esercizio di aggiornamento, di riformulazione fra il "condiviso" e il "controverso", fra ciò che può essere dato per assodato e ciò che si impone come ambito delle nuove sfide.
a) Fra ciò che non può più essere discusso, troviamo innanzi tutto il ruolo strutturale dell'immigrazione, nel sistema italiano e nella sua connessione con l’Europa e con le aree geografiche contigue, l'Est Europa o il Mediterraneo, oltre che, naturalmente, con gli scenari globali più allargati.
b) Non può essere più messo in discussione anche l'esplodere della complessità del fenomeno immigratorio in Europa, il diversificarsi della sua configurazione in fatto di provenienza, di cause determinanti, tipologie di stanziamento, mobilità, inserimento lavorativo, distribuzione territoriale, bilanciamento demografico per sesso ed età, complessivo dinamismo e connaturata propensione al mutamento.
c) La spinta crescente alla legalizzazione e "normalizzazione" dei flussi e delle presenze comporta un aumento della quantità di emigrati che si affacciano in Europa e in Italia, a cominciare dal sistema delle "quote" e dall’incremento dei ricongiungimenti familiari. Intanto, l’aumento delle dimensioni complessive del fenomeno, nonché quello di alcuni flussi di provenienza, porta a una crescita della criminalità organizzata legata ai flussi (droga, tratta, prostituzione, racket, ecc.) e a intrecci criminali tra gruppi italiani e stranieri.
d) Anche le caratteristiche dei movimenti e dei loro fattori di spinta continuano a cambiare. Hanno e avranno ancora peso nei prossimi dieci anni la contiguità territoriale, l’emigrazione transfrontaliera, le catene familiari e di villaggio. Accanto a ciò va rafforzandosi però il peso dei bacini marini di confine e il conseguente problema dell’addensamento litoraneo dei flussi; i focolai di crisi politica come fattori di espulsione drammatica; la circolarità di flussi instabili e di "andirivieni"; i fattori immateriali di attrazione, dai messaggi dei mezzi di comunicazione di massa, alle affinità religiose.
e) Importanti cambiamenti si prospettano anche sul piano del modello occidentale di sviluppo, al punto che la crescita economica dell’occidente e i suoi meccanismi tradizionali rischiano di cadere in crisi. Essi saranno sempre più legati ai saldi e agli equilibri tra territori e comunità diverse, in termini di investimenti, rendite, rimesse, flussi di manodopera, flussi di popolazione non lavorativa, piuttosto che a meccanismi interni e a ricchezze autoprodotte.
f) Se, allora, l'ambito in cui interagire col fenomeno non é solo quello nazionale e se, ancora, l’immigrazione non é più solo immigrazione "da lavoro" - tipologia peraltro già tormentata dai contorsionismi del ciclo "post-fordista" di sviluppo economico - emerge come assodata anche una "doppia anima" dell’accoglienza europea ai migranti.
La politica di accoglienza europea si dipana attraverso due aspirazioni, fra loro contraddittorie: da un lato la vecchia vocazione all'accoglienza per motivazioni utilitarie ed economiche e per il reciproco vantaggio di un'immissione di mano d'opera funzionale allo sviluppo; dall'altro l'istanza dell'accoglienza umanitaria, in una sempre più accentuata prospettiva di "protezione", "tutela" e attiva partecipazione dell’Europa e del mondo occidentale alla ricomposizione di un equilibrio ormai planetario.
Da un lato, paesi ricchi, con forte calo demografico e richiesta di manodopera a basso costo si trovano contigui ad aree povere che registrano grande sviluppo di popolazione, come il Nord Africa e l’Africa sub-sahariana. Per molti di questi paesi l’emigrazione di popolazione è un determinante fattore di sviluppo, in quanto incide sulla disoccupazione, sulle entrate economiche e sulle risorse umane di rientro.
Dall’altro, la destabilizzazione politica ed economica contribuisce anch’essa a generare flussi crescenti di rifugiati, che in parte si confondono con i processi migratori legati alle motivazioni economiche, che, solo in minima parte prevedibili, innescano meccanismi di "lungo periodo".
Che l'Europa, e con lei l'Italia, voglia rispondere a entrambe le spinte, assecondando con pari determinazione la sua doppia vocazione "utilitaria/solidarista", resta fuori di dubbio, come pochi dubbi restano sulla condivisa necessità di trovare la strada più breve, e meno onerosa, per la regolarizzazione progressiva della popolazione già immigrata nei paesi di accoglienza.
g) Altro aspetto condiviso, non solo dai lavori di ricerca promossi dall’Agenzia ma anche dalle analisi di esperti e osservatori esteri, é la convinzione che il caso italiano sia in un certo senso cruciale e unico, nel panorama generale. L’impatto di un processo particolarmente rapido di nuovi flussi di recente immissione compensa una densità di immigrazione fra le più basse dell’Unione Europea; la composizione sfrangiata della popolazione immigrata in Italia, in quanto a provenienza, non rende l’Italia paragonabile né agli esempi "classici" di immigrazione dell’Europa continentale né all’attuale contesto europeo-mediterraneo; il tanto celebrato "modello italiano" d’impresa e di sviluppo, connotato da flessibilità e radicamento territoriale, propone modelli inediti di inserimento, che sembrano trovare anche una facile sponda nelle amministrazioni locali, a oggi monopoliste, insieme al privato sociale, delle politiche di integrazione per gli immigrati; al ruolo di stimolo, in qualche caso di traino e di eccellenza, giocato dal nostro paese in ambito europeo, continua a sovrapporsi una non sanata debolezza delle frontiere di "prima linea".
L’Italia non può allora limitarsi a importare esperienze e adottare strategie già sperimentate altrove, in quanto si trova, suo malgrado, a giocare un ruolo pilota di "postazione avanzata" di fronte a nuovi scenari dell’immigrazione, molto diversi da quelli passati.
h) Anche alla luce di ciò occorre, e su questo l’insieme dei dossier concorda particolarmente, ripensare velocemente all’assetto istituzionale che l’Italia deve darsi per gestire meglio le trasformazioni e le diverse sfaccettature dell’immigrazione, a partire dal nesso fra politica interna (della sicurezza e dell’inserimento sociale) e politica estera (della cooperazione e della "manutenzione" degli equilibri di pace).
In Italia troppa confusione vige ancora nella definizione delle responsabilità ai diversi livelli di Governo. Troppi Ministeri si affiancano e sovrappongono. La rete e le funzioni del Ministero Affari Esteri vanno integrate nel sistema e nella gestione della politica "interna"; il rapporto con i soggetti privati (sindacati, imprenditori, volontariato) va gestito in maniera chiara sul piano delle responsabilità; i diversi programmi di intervento (locali e nazionali, pubblici e privati) vanno coordinati tra loro. Occorre definire riferimenti istituzionali puntuali e omogenei, benché disarticolati ai diversi livelli territoriali. Varie proposte sono state avanzate, all’interno dei dossier e a margine, nell’auspicio che proprio le attività promosse dall’Agenzia possano dare impulso a una concreta riflessione su un migliore assetto istituzionale.
Appare necessario garantire una funzione di autorevole coordinamento delle varie competenze ministeriali, da precisare attraverso specifiche Direzioni, ed esiste la sentita esigenza di prevedere un ruolo di coordinamento che non sia solo "orizzontale" ma anche "verticale" per un raccordo e coordinamento col territorio, protagonista nell’effettiva gestione degli interventi. Ulteriore attenzione andrà posta alla sempre più auspicabile distinzione fra una "politica dei flussi immigratori" e una "politica delle minoranze".
Esistono quindi obiettivi ad alto provente di condivisione: la convergenza delle politiche nazionali sull’immigrazione in un’unica politica europea; la doppia vocazione dell’Europa e dei paesi di accoglienza di un’esigenza funzional-utilitarista da un lato e solidaristico-umanitaria dall’altro; la ormai evidente commistione fra politiche di immigrazione e strategie di cooperazione internazionale e di gestione/manutenzione dell'equilibrio mondiale; la volontà di promuovere la regolarizzazione e l'emersione dei fenomeni di immigrazione irregolare attraverso una doppia politica di inclusione dei "regolarizzabili" e di effettiva espulsione dei non ammissibili; il coordinamento delle politiche nazionali e locali.
Un nucleo di questioni emerge invece dai dossier come controverso e problematico, o perché le opinioni al riguardo variano da un autore all’altro, o perché direttamente proposto in termini problematici e aperti. Ed è il nucleo relativo agli assetti che più da vicino toccano nel vivo i nodi irrisolti dello sviluppo e del benessere nelle società occidentali avanzate.
a) Benché sia l’Europa che l’Italia si siano mosse nella direzione dell’apertura ai flussi di immigrazione, forti restano i dubbi sui criteri di priorità e di filtro che si intende applicare. Ad esempio, la programmazione dei flussi che avviene su base quantitativa, dovrà avvenire anche su base qualitativa, in funzione delle capacità di integrazione della società di accoglienza, delle esigenze del mercato del lavoro, dell’età e della qualificazione. Oppure, il controllo dei flussi regolari e irregolari, che andrà fondato su un modello di integrazione europea che è ancora lontano dall’essere condiviso e da cui dipenderanno più omogenei sistemi di concessione dei visti e di controllo degli ingressi (oggi solo parzialmente attivati). O promuovere una maggiore efficienza dei controlli delle frontiere, anche con interventi svolti in collaborazione con le autorità dei paesi stranieri.
b) Ancora: che tono e che peso dare alla solidarietà umanitaria? L'Italia fa molti sforzi per rimanere fedele a una sua consuetudine di flessibilità riguardo agli aspetti umanitari, e molti problemi insorgono con gli Stati vicini, come la Francia, l’Austria o la Germania, quando questo stile di Governo non é sufficientemente definito e garantito da norme e procedure che risultino in linea con la prassi dell’Europa continentale. Sarebbe superficiale imputarne la responsabilità al solito ritardo italico, attraverso cui sia il legislatore sia il funzionario italiano svolgono la propria pubblica funzione. La verità è che l’Europa non rappresenta un fronte unico, a dispetto delle convenzioni internazionali, e mostra uno scarto fra un’Europa "formale" e un’Europa "reale".
c) Le vere piste attraverso cui gli Stati Membri praticano e perseguono l'integrazione dei propri immigrati vedono all’interno di ciascun paese un intricato reticolo di esperienze e sperimentazioni, a volte contradditorie tra loro.
Dai dossier emergono varie accezioni di "integrazione", ciascuna delle quali sposta l’attenzione su diversi processi, enfatizzandone ora l’uno ora l’altro aspetto. Ad esempio, si distingue un'integrazione "sistemica" da una integrazione "sociale"; una "economica" da una "politica"; si tende a contrapporre l’integrazione alla "esclusione", all’"emarginazione" o viceversa all’"assorbimento"; ora si fa coincidere con "l’adattamento", ora da questo recisamente si discosta; la si fa correre parallela ora a concetti quali l’"acculturazione", l’"inserimento", la "partecipazione", l’"assimilazione", ora a concetti di segno opposto, quali il "multiculturalismo" e l’"interculturalismo"; la si rappresenta come un processo finalizzato alla costruzione di una comunità politica o come una tendenza fortemente democratica preoccupata soprattutto del rispetto delle differenze, di cui le minoranze sono un'evidente espressione.
Dubbi e arbitrarietà queste, sempre meno ammissibili, soprattutto in Italia, perché nocivi per la composizione di un consenso funzionale e di una diffusa e trasversale sensibilizzazione pubblica e istituzionale di fronte al concreto attuarsi delle procedure.
d) Ogni fenomeno migratorio, d’altra parte, come dicevamo, é un fatto sociale totale, e costringe a ragionare al di là di sé, sull’Europa, sui possibili scenari futuri. Così le riflessioni sull’integrazione portano a scuotere alle fondamenta il concetto stesso di cittadinanza, come le moderne Carte costituzionali delle nazioni d’Europa hanno fin qui concepito. Non si tratta, allora, di discutere il ruolo dei "nuovi cittadini" in uno spazio europeo, che deve limitarsi ad accoglierli, ma di affrontare l’esplodere del concetto stesso di cittadinanza; il traballare di quello di sovranità statale, a fronte di una sovranità europea; la progressiva legittimazione dei modelli di gestione federalista del territorio e l’incrinarsi del concetto di identità nazionale; il tutto verso nuovi, incerti, affascinanti e un po' inquietanti scenari, in parte di sapore antico e di precedente memoria, fra modelli pre-statuali da un lato ed egemonia delle sovranità cittadine dall'altro.
e) I flussi migratori dei primi dieci anni del 2000 in Europa richiameranno con sempre maggiore drammaticità l’attenzione generale sul tema della democrazia e dei rapporti tra maggioranze e minoranze, tra territori, tra economie e tra culture. Né si può dare per scontato che il concetto di democrazia applicato fino a oggi agli stati nazionali dell’800 e del ‘900 possa valere in un’Europa unita e all’interno di un mondo globalizzato. La convivenza collettiva si è sviluppata nell’epoca moderna nel nostro continente attorno ad alcuni paradigmi-chiave di declinazione del principio della democrazia: l’autodeterminazione, soprattutto nella fase degli irredentismi e della formazione degli stati nazionali; l’uguaglianza, soprattutto nella fase della industrializzazione; e l’inclusione, nella più recente fase degli stati del benessere. Nel nuovo ciclo di sviluppo socio-economico da qui a dieci anni l’Europa dovrà rivedere il proprio approccio a tutti e tre i paradigmi, alla luce dei problemi posti dai flussi migratori.
f) Anche la questione della cittadinanza dovrà essere rivista, pertanto, in considerazione del nuovo contesto di globalizzazione e di melting pot. Perderanno di importanza le frontiere geografiche tra nazioni, la famiglia di origine o l’etnicità, e si delineeranno le caratteristiche di una nuova cittadinanza, che avrà a che fare piuttosto con la residenza di elezione, con la collocazione lavorativa, con l’integrazione sociale, con l’appartenenza europea e con la pluriappartenenza.
g) Si è ormai definitivamente riconosciuta la strutturalità dell’immigrazione, ma non si è ancora, in Italia e in Europa, sufficientemente esplicitato il patto sociale fra immigrato e società di accoglienza, fra diritti e doveri reciproci, né esiste un pensiero unico sui modi attraverso cui i diritti politici possano essere acquisiti dalla popolazione immigrata, così come dalle varie minoranze etniche presenti in Europa e destinate a un ruolo sempre più importante, in termini demografici, economici, sociali e in rapporto all’evoluzione dell’identità europea, della capacità negoziale, fra reciproche "ansietà culturali" ed emergere di nuove opportunità.
Il documento che segue non rappresenta una sintesi in senso proprio dei ventidue dossier prodotti dall’Agenzia per il Giubileo nel corso dell’anno giubilare. Rappresenta piuttosto un tentativo di analisi che, prendendo spunto dai dossier e facendovi diffuso riferimento, ne propone una prima organica lettura, a fronte di tanti altri percorsi e spunti di riflessione che le attività di studio, i convegni, i seminari sul tema, previsti fra le attività giubilari, sapranno certamente suggerire.
La complessità della materia, la densità e la mole dei contributi realizzati, i percorsi spesso specialistici e talvolta distanti l’uno dall’altro, hanno impegnato il Censis nel tentativo di ricostruire l’organicità della ricca proposta dell'Agenzia romana per la preparazione del Giubileo sul tema delle migrazioni, verso un comune fine, quello di produrre un pensiero più avanzato e linee di strategia adeguate alla sfida su uno dei più cruciali fenomeni della nostra epoca.
le migrazioni nel quadro globale
1. I grandi spostamenti di popolazione e le nuove linee evolutive
Da sempre i movimenti di popolazione hanno influito sui processi e sugli equilibri economici, storici e sociali dei paesi di ogni parte del mondo. Anzi, in una prospettiva squisitamente storica, sono proprio gli aspetti geografici e geopolitici a rappresentare le "variabili intervenienti" per l’evolversi di culture e civiltà, attraverso gli "usi" del territorio, più o meno stanziali e più o meno esclusivi.
Ciascuno può trovare propri esempi a conferma di un assunto, in verità piuttosto banale, che vede nelle migrazioni, e non nonostante esse, l’ingrediente principale dell’evolversi delle civiltà e perfino del costituirsi della stessa identità dei popoli, così come ciascuno può misurare, per proprio conto e secondo la propria sensibilità, quanto i territori, invasi, conquistati, occupati, "scoperti", o semplicemente percorsi, abbiano influito, attraverso le epoche, a forgiare le identità dei popoli, in un continuo movimento e in una perenne promiscuità.
Oggi, e al di là dell’approccio diacronico, non rischiamo dunque di contraddirci se consideriamo il fenomeno migratorio come un potente fattore di trasformazione sociale, economica e culturale.
Più che un problema o un fastidio, o un ostacolo al continuo processo di manutenzione delle varie identità collettive, le migrazioni ne costituiscono viceversa elemento di rafforzamento e forniscono la materia prima al necessario rinnovamento dell’identità collettiva stessa, che consiste proprio in un continuo processo di ridefinizione.
Ecco perché una qualsiasi analisi delle prospettive di sviluppo del processo migratorio nel nuovo millennio non può occuparsi di migrazioni tout court, e non può prescindere da un’attenta osservazione del più ampio scenario che chiude il secolo e, in particolare, degli effetti e delle cause esogene al fenomeno migratorio in senso stretto e che ne determinano i caratteri e le tendenze.
Impossibile sarebbe essere esaustivi in questo senso e in questa sede, giacché le particolarità dei vari "vissuti" nazionali e territoriali si presentano troppo dense di concause storiche per azzardarne anche solo una sintesi, del resto non tentata da nessuno dei dossier di riferimento.
Possibile risulta invece proporre in questa sede una possibile descrizione dei caratteri e delle tendenze del fenomeno migratorio moderno all’interno di un quadro concettuale, che sia in grado di stimolare riflessioni, che troveranno maggiore rispondenza all’interno di altre parti, sulla dimensione europea (parte II) e italiana (parte III).
Un tentativo in tal senso può essere condotto, attraverso l’approfondimento dei tre momenti, che non hanno la pretesa di essere esaustivi, lungo i quali si possono descrivere i processi migratori, nella loro configurazione più generale:
- le cause delle migrazioni, ovvero i fattori responsabili dell’origine del fenomeno;
- le tipologie delle migrazioni, ovvero le caratteristiche più diffuse e che meglio rappresentano il fenomeno nella sua attuale configurazione;
- le prospettive e le tendenze delle migrazioni, ovvero la direzione verso cui queste sembrano evolvere.
Si parla di cause, ma si dovrebbe - più convenientemente - parlare di concause o, con un termine più "morbido", di determinanti del fenomeno migratorio. È infatti un insieme di fattori che concorre alla nascita di progetti migratori, sia a livello micro, quello personale-familiare, sia a livello macro, quello delle correnti migratorie che coinvolgono masse di popolazioni da un paese a un altro, da un continente all’altro.
Le ragioni di ordine economico o politico-sociale sono i più comuni fattori di attrazione (pull factors) e di spinta (push factors) dei movimenti migratori: tra di essi la domanda/offerta di lavoro è uno dei principali. Essa si pone a cavallo tra la categoria delle migrazioni per ragioni economiche e quella delle scelte politiche: rappresenta in ogni caso una delle cause principali, al punto che, in molte legislazioni nazionali, il confine tra il termine "lavoratore straniero" a quello di "migrante" diventa molto labile.
La ricerca di lavoro tuttavia nasconde un cumulo di istanze intimamente connesse fra loro, e che concorrono a definire il complesso delle aspirazioni individuali e collettive delle popolazioni migranti.
Accesso alle risorse, benessere, livelli di vivibilità soddisfacenti, rappresentano fattori di spinta verso una emigrazione che trova sempre meno sostegno all’interno di un quadro oggettivo di standard di benessere, ma che sempre più si coniuga con variabili storico-culturali, rispetto alle quali i processi di globalizzazione fanno spesso da forza antagonista, innescando tendenze all’equilibrio di mutevole forma.
Il complesso delle cause si configura quindi come un fenomeno denso e spesso inestricabile, tra cui è tuttavia possibile riconoscere:
- determinanti economiche e socio- economiche;
- determinanti demografiche e politico- sociali;
- determinanti politiche e condizioni di persecuzione e conflitto bellico;
- determinanti ambientali e naturali;
- determinanti connesse al fenomeno della globalizzazione.
Per il carattere predominante che l’economia degli scambi riveste nel contesto dello sviluppo dei popoli, le determinanti economiche e socio- economiche rappresentano la categoria più estesa e più onnicomprensiva.
All’interno di questa, i più comuni fattori di attrazione e di spinta sono rappresentati dal differenziale esistente nelle risorse e nel tenore di vita tra i paesi di emigrazione e quelli di immigrazione, dalla condizione di sperequazione delle risorse e dalla povertà e precarietà strutturale di alcuni paesi specialmente del sud del mondo.
La categoria comprende aspetti salariali ma anche aspetti più generali, legati alle condizioni e alla speranza di vita, alle condizioni di alimentazione e di salute, alla disponibilità/indisponibilità dei beni di consumo o al costo della vita.
L’espansione demografica nei paesi del sud del mondo e il suo legame con le condizioni del mercato del lavoro sono altre importanti cause di un rilevante effetto di spinta verso l’emigrazione. Quanto "maggiore è lo squilibrio tra crescita demografica ed economica di un paese e quella di un altro paese tanto maggiore sarà la pressione migratoria che si verrà a creare tra i due paesi".
Tra le condizioni politico-sociali si devono considerare non soltanto la disoccupazione e le tensioni sociali determinate dalla condizione del mercato del lavoro, ma anche la carenza nell’offerta di servizi pubblici, di assistenza sanitaria e sociale e di accesso all’istruzione. Non ultimo, va considerato che alcuni governi locali mettono in atto vere e proprie politiche di incentivazione per favorire il ricorso all’emigrazione, derivandone vantaggi per la notevole incidenza delle rimesse degli emigranti sul PIL e, per i programmi di migrazione a termine, per il ritorno che questi offrono in termini di cultura, formazione e competenze.
c) Determinanti politiche e condizioni di persecuzione e conflitto bellico
Le determinanti politiche sono alla base di una condizione migratoria del tutto particolare, caratterizzata da uno scarso grado di progettualità migratoria e rientrante nei caratteri della vera e propria fuga dal proprio paese. Si tratta, in particolare, dei casi in cui regimi non democratici perpetrano sistematiche violazioni delle libertà fondamentali e delle minoranze o dell’esercizio della libertà religiosa e politica o in cui si verificano guerre o gravi disordini politici. Si va in questo caso dal limite minimo della persecuzione personale o sociale, e della migrazione per ricerca di asilo e rifugio in stati vicini, al limite estremo del conflitto bellico e delle lotte intestine, sempre più spesso su base etnica e razziale, che giustificano lo spostamento di grandi masse di persone e lo sviluppo, più o meno improvviso, di forti pressioni migratorie e di flussi di profughi in cerca di asilo.
I flussi migratori sono generati anche dal verificarsi di disastrosi eventi naturali, quali inondazioni e alluvioni, siccità e desertificazione, terremoti e inondazioni. Non sempre lo spostamento di popolazioni per ragioni di questo tipo è di breve periodo, anzi è frequente il caso di una stabilizzazione all’estero di questo genere di migranti. Questo aspetto inoltre tende a legarsi con altre motivazioni politiche o socio-economiche, come nel caso dei paesi dell’Africa sub-sahariana, la cui pressione migratoria aumenta per il doppio effetto dell’incedere del processo di desertificazione e per l’aumento demografico. Il degrado ambientale e le sfavorevoli condizioni climatiche, anche quelle meno estreme, possono facilmente incidere sia sulle condizioni di lavoro (impoverimento dell’agricoltura) sia sulle condizioni di vita (carestie).
e) Determinanti connesse al fenomeno della globalizzazione economica e sociale
La globalizzazione, riassumendo in sé molteplici aspetti, resta un fenomeno altamente dibattuto e controverso.
Se, da un lato, essa concorre ad accelerare e ampliare i flussi migratori preesistenti, allargando le possibilità di accesso di sempre maggiori porzioni di popolazione, dall’altro essa sembra incidere negativamente sul sistema globale dell’economia, aumentando il differenziale di ricchezza tra paesi avanzati e paesi in via di sviluppo.
Dal punto di vista delle migrazioni, la globalizzazione economica tende a tracciare un solco tra due grandi tronconi:
- i lavoratori qualificati, che migrano verso le economie industrializzate, le aree di libero scambio e il settore della new economy;
- i lavoratori non qualificati, che trovano migliori opportunità occupazionali nei paesi di immigrazione.
Indubbiamente la globalizzazione economica ha incrementato il numero di paesi di provenienza e di approdo e modificato - tanto in traiettorie quanto in modalità e magnitudine - i percorsi delle principali direttrici delle migrazioni.
Persino un’analisi delle cause sommaria come quella proposta rende immediatamente percepibile che esiste un nesso fra le cause determinanti la mobilità e la possibile configurazione di modelli migratori.
Al di là delle cause che innescano i fenomeni migratori tuttavia, altri criteri possono essere utilizzati per descrivere il fenomeno, alla ricerca di indicatori, o perlomeno caratteristiche salienti, che permettano di articolarne le caratteristiche, come ad esempio:
- il criterio del livello di "necessità" correlato al progetto migratorio;
- lo status giuridico di ingresso e la permanenza nel paese di accoglienza;
- l’effettiva durata del soggiorno;
- il tipo di integrazione proposto dal paese di accoglienza.
Una prima distinzione, per la verità del tutto formale e teorica, può essere tracciata tra mobilità frutto di decisioni libere e mobilità frutto di decisioni imposte dalla situazione esterna. La differenza emerge netta ad esempio tra i richiedenti asilo e rifugiati e l’emigrazione legata a motivazioni economico-occupazionali.
Il sottile discrimine deriva proprio dalle cause alla base dello spostamento e dal fatto che la migrazione "per scelta" manifesta maggiore progettualità estranea invece ai flussi di profughi, in fuga da persecuzioni o conflitti, più o meno calcolati e calcolabili.
È pur vero che, recentemente, laddove la pressione esercitata da condizioni economiche svantaggiate è talmente forte da annullare la possibilità di scelta, si constata l’inadeguatezza di una distinzione fra migrazioni "scelte" e "imposte".
Anche la scelta, in conseguenza dei fenomeni di globalizzazione, risponde a logiche sempre più complesse, attingendo da contesti di riferimento (valoriali, esperienziali, culturali, ecc.) sempre più aperti alla contaminazione dall’esterno e caratterizzati dunque dalla disomogeneità.
Per queste ragioni e per il fatto che spesso i flussi di rifugiati tendono a calcare le direttrici della migrazione ordinaria e a inserirsi in essa, si sta diffondendo tra gli operatori di settore la definizione di "flussi misti".
I flussi di rifugiati, d’altra parte, cominciati nel corso del XX secolo, in concomitanza con lo sviluppo degli Stati nazionali, si sono particolarmente acuiti nell’ultimo decennio, per l’aumento del disordine geopolitico mondiale venutosi a creare in conseguenza del crollo dell’ordine bipolare (scheda 1).
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Scheda 1 - La disciplina internazionale in materia di asilo e rifugiati politici
Convenzione di Ginevra (1951) e Protocollo di New York (1967) La condizione di rifugiato è regolata internazionalmente dalla Convenzione di Ginevra del 1951 e dal Protocollo del 1967, sottoscritti da 134 Stati, tra cui l’Italia. Essa sancisce non tanto il diritto di ottenere asilo, ma quello di cercare e godere di asilo: si occupa solo dell’incidenza dell’asilo nel rapporto tra gli Stati, mediante il divieto di espulsione e di respingimento del rifugiato verso il paese di persecuzione (principio di "non refoulement").
Chi è "rifugiato" secondo la Convenzione di Ginevra La Convenzione definisce rifugiato "chiunque (involontariamente, ndr) si trovi lontano dal proprio paese e non possa ritornarvi per il fondato timore di essere perseguitato per ragioni di razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche". È da considerare che il termine "rifugiato" non è privo di ambiguità e difficoltà interpretative. Infatti, a questa categoria si sovrappongono recentemente, confondendosi spesso con essa nei complicati tentativi di stima del fenomeno, la categoria dei richiedenti asilo e quella degli sfollati (internal displaced people). È controverso inoltre se lo status di rifugiato possa essere riconosciuto anche a coloro che fuggono da oppositori politici e persecuzioni di vario tipo, non governative.
Tendenze e prospettive del regime dei rifugiati Il sistema di protezione sta subendo, di recente, profondi cambiamenti. L’emergere e il diffondersi di micro conflitti che determinano sempre più intensi e frequenti spostamenti di masse di popolazioni in fuga da un paese all’altro, ha spinto molti Stati a preferire un’interpretazione restrittiva della definizione di rifugiato, ponendo con ciò una forte barriera agli ingressi. Due sono le direzioni verso cui la Comunità internazionale si sta dirigendo.
Le recenti esperienze, in Europa, di frequenti spostamenti di masse di popolazioni in fuga hanno inoltre determinato la necessità di un approccio comune, allo scopo di instaurare una condivisione di responsabilità nella gestione del fenomeno. L’accordo più rilevante in materia è la Convenzione di Dublino.
La Convenzione di Dublino (1990, entrata in vigore in Italia il 1° settembre 1997) La Convenzione insegue lo scopo di evitare le situazioni che sono state definite di "shopping dell’asilo" oppure dei "profughi in orbita", espressioni che indicano il vagare dei profughi da uno Stato all’altro alla ricerca del riconoscimento dello status di rifugiato. Essa determina lo Stato competente per l’esame della domanda di asilo attraverso la definizione di alcuni criteri condivisi dagli Stati membri. Sulla base di queste regole, è competente lo Stato:
Sulla complessa questione dei rifugiati, relativamente ai caratteri della convenzione di Ginevra, alle recenti tendenze interpretative degli Stati, alle prospettive del regime dei rifugiati, alla categoria degli sfollati cfr. Caggiano, Migrazioni e diritto internazionale, cap. 4, Rifugiati e protezione umanitaria. Relativamente ai dati statistici si riporta il dato offerto dalla Caritas di Roma nelle Anticipazioni del Dossier Statistico Immigrazione 2000 in Caritas di Roma, La dimensione quantitativa del fenomeno migratorio. Per ulteriori considerazioni critiche, cfr. Caritas Diocesana, L'immigrazione a Roma. L'esperienza della Caritas, cap. 1, Perché si immigra a Roma? |
Relativamente al criterio giuridico della legalità degli ingressi si distinguono le migrazioni legali da quelle illegali, o meglio le regolari dalle irregolari. Alla base delle decisioni di regolamentazione e selezione degli ingressi si trovano motivazioni di ordine economico (instabilità o ridimensionamento del mercato del lavoro) e di ordine politico (chiusura delle frontiere) conseguenti - almeno in teoria ed eccetto evidenti disfunzionalità - alla suddivisione dell’ordine statuale. Risvolto problematico degli ingressi illegali è lo sviluppo di forme sempre più organizzate di criminalità che, infiltrandosi nelle maglie del fenomeno, ne sfruttano illegalmente alcuni aspetti o addirittura tendono a gestirne la clandestinità. In questo modo, le organizzazioni malavitose sviluppano le proprie attività a fini di lucro, in particolare quelle che si legano più strettamente al bisogno di migrare, quali il traffico di persone.
Relativamente alla durata del soggiorno e alla reversibilità del progetto, si possono distinguere i flussi di lavoratori, caratterizzati e sostenuti da motivazioni occupazionali e soggetti alla reversibilità sia stagionale sia generazionale, dai flussi di ricongiungimento familiare, che manifestano la tendenza alla stanzializzazione nel paese ospitante. Dal 1973 cresce la stabilizzazione del fenomeno, da quando cioè la forte crisi petrolifera ed economica ha scosso gli equilibri geopolitici mondiali, determinando una politica delle "porte chiuse" nei confronti delle nuove migrazioni. Indice della tendenza al radicamento nel paese ospite è la presenza delle seconde e terze generazioni o la creazione di famiglie multietniche generate da matrimoni misti.
Cambiando il punto di osservazione, ovvero ponendosi dalla parte dei paesi di accoglienza, è possibile individuare diversi modelli culturali che si rispecchiano nelle politiche sociali di integrazione, relativamente all’incontro di due identità, quella nazionale-autoctona e quella dei migranti. Il concetto stesso di "integrazione" (e le politiche che da esso scaturiscono) non è univoco né omogeneo. Facilmente si riscontrano differenze e sfumature all’interno della stessa definizione, dovute, non solo all’evoluzione che il concetto ha subito nel corso del tempo, ma anche ai criteri sociali, spaziali e culturali di riferimento. Gli stessi dossier di lavoro qui riassunti ne sono una manifestazione tangibile (scheda 2).
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Scheda 2 - Le dimensioni dell’integrazione Dai dossier emergono varie accezioni di "integrazione", ciascuna delle quali sposta l’attenzione su diversi processi enfatizzandone ora l’uno ora l’altro aspetto. Ad esempio, si distingue una integrazione "sistemica" da una "sociale", una "economica" da una "politica", si tende a contrapporre l’integrazione alla "esclusione", all’"emarginazione" o viceversa all’"assorbimento", la si fa coincidere con "l’adattamento" o da questo recisamente la si discosta, la si fa correre parallela ora a concetti quali quelli di "acculturazione", "inserimento", "partecipazione", "assimilazione", ora a concetti di verso opposto quali quelli di "multicultualismo" e "interculturalismo", la si rappresenta come un processo finalizzato alla costruzione di una comunità politica o come una tendenza democratica al rispetto delle differenze di cui le minoranze sono espressione. Il complesso di tali e tante definizioni di integrazione compone una nebulosa di non facile definizione, la cui indeterminatezza, sebbene abbia finora giovato al convergere di un consenso politico auspicabile (ad esempio in Italia), rischia di nuocere tanto al dibattito quanto all’effettivo concretizzarsi dell’azione e degli interventi. Da un’attenta lettura dei dossier, e da un loro confronto con altri lavori, e specialmente con il Primo rapporto sull’Integrazione degli immigrati in Italia (novembre 1999) della Commissione per le politiche di integrazione degli immigrati, sono tre le direttrici (gli assi) che permettono di spiegare e organizzare l’insieme delle definizioni adottate:
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I tre assi definiscono e descrivono uno spazio, lo "spazio dell’integrazione", all’interno del quale qualsiasi processo, azione o modello può trovare una propria collocazione. Ad esempio, una politica che ponga l’accento su una rigorosa pianificazione dei flussi di ingresso secondo le esigenze di collocazione lavorativa, all’interno di un già consolidato sistema produttivo, pratica una politica di integrazione spostata sul versante "economia" dell’asse X, sul versante "assimilazione" dell’asse Y e sul versante "governance" dell’asse Z. Viceversa, una politica educativa aperta anche verso gli irregolari e le loro peculiarità culturali pratica una strategia di integrazione collocata sui quadranti del "welfare" (asse X), del "pluriculturalismo" e, dell’"individuo" (asse Z). Le varie accezioni di integrazione si collocano pertanto all’interno di questo spazio, secondo le diverse influenze che i tre assi determinano. |
Al fine di ottenere un quadro prospettico quanto più possibile preciso e vicino al vero delle migrazioni nel nuovo millennio, occorre osservare con attenzione i caratteri e le tendenze più recenti che hanno segnato i movimenti migratori della fine del XX secolo. Alcuni elementi in tal senso traspaiono dall’analisi delle cause e delle tipologie delle migrazioni. Tuttavia un’attenta lettura di quanto tracciato porta a evidenziare i seguenti caratteri e tendenze più recenti:
- specializzazione delle catene migratorie;
- interdipendenza dei movimenti e delle barriere;
- accelerazione;
- femminilizzazione dei flussi e tendenza alla stanzializzazione;
- incremento dei rifugiati.
Lo sviluppo delle migrazioni attraverso il sistema a catena rimane un elemento costante del fenomeno. Con ciò si intende quel "susseguirsi di micro-processi migratori (interni a quelli più generali) composti da arrivi di nuovi gruppi di immigrati derivati (…) dai richiami che effettuano le prime generazioni di emigranti". Nel periodo più recente, si constata la crescente specializzazione delle catene migratorie per area geografica di destinazione e area occupazionale, e accanto a ciò anche l’evoluzione di fenomeni dai risvolti preoccupanti, rappresentati dal traffico di manodopera e dalla tratta di esseri umani a scopi economici e di sfruttamento della prostituzione, nei quali si riconoscono sovente i caratteri di un nuovo schiavismo.
b) Interdipendenza dei movimenti e delle barriere
La globalizzazione interseca e si sovrappone alle migrazioni in molti suoi aspetti, non solo nel momento della genesi, ma anche durante lo sviluppo e l’evoluzione, imprimendo loro un carattere del tutto particolare.
In particolare molti flussi sono svincolati da legami storici, politici e geografici con i paesi di destinazione, e traggono almeno parziale origine dalla rapidità dei trasporti e della accresciuta facilità delle comunicazioni e degli spostamenti. In un contesto globalizzato il fenomeno migratorio è in sostanza il risultato della stretta interdipendenza di scelte individuali e di macro decisioni, come è evidente ad esempio nelle aree di libero scambio.
Alla specializzazione delle catene migratorie si sovrappone una parallela e contemporanea accelerazione e un notevole allargamento del numero dei paesi di origine e di quelli di destinazione. Non solo quindi paesi tradizionalmente esportatori di manodopera diventano obiettivo di immigrazione e le catene migratorie, da familiari e informali, si professionalizzano.
Grazie alla crescente facilità di collegamento si ampliano i bacini di provenienza e grazie alla rapidità della comunicazione la trasmissione di informazioni che permette il generarsi di catene migratorie è accelerata in modo consistente. La condivisione delle informazioni facilita inoltre la conoscenza e la intelligibilità di culture e contesti lontani del pianeta.
d) Femminilizzazione dei flussi e tendenza alla stanzializzazione
La presenza delle donne rappresenta un fattore importante per le tendenze delle migrazioni. Infatti, laddove è l’uomo a intraprendere il progetto migratorio, l’arrivo della donna e l’avvenuto ricongiungimento rappresentano un indice di stabilizzazione. Si osserva un aumento della presenza femminile nei flussi migratori internazionali: dal 1965 al 1990 si constata, in particolare, l’incremento del fenomeno delle donne "pioniere" per la migrazione. Si pensi all’immigrazione filippina in Italia oppure alle migrazioni sud americane in Spagna. I ricongiungimenti comportano una crescente tendenza alla stanzializzazione dei flussi e il progressivo abbandono del concetto esclusivamente lavorista dell’emigrazione.
Gli Stati sono sempre più diffidenti nei confronti del sistema tradizionale del "Rifugio". Manifestano la tendenza a rimpatriare in fretta i rifugiati, e a restringere le possibilità di riconoscimento della condizione di rifugiato. Ciò comporta un sostanziale aumento delle barriere all’ingresso e procedure accelerate per il rimpatrio. Conseguenze di questa tendenza si manifestano in due aspetti: l’aumento delle forme di assistenza, peacekeeping e intervento in loco nei casi di conflitti, anche mediante l’intervento di forze di pace internazionali; nei casi in cui la situazione improvvisa e prorompente comporta il rapido afflusso di masse nei paesi circostanti il ricorso sempre più frequente a forme di protezione temporanea sulla base di considerazioni umanitarie.
2. La politica internazionale
Sono innanzi tutto le macrodinamiche registrate a livello dei grandi blocchi continentali (Asia, Americhe, Europa) a dare il senso della globalità di un fenomeno che sempre più esplicitamente suggerisce di ridisegnare la mappa degli equilibri geopolitici mondiali, tenendo conto dell’ormai strutturale dislocamento di crescenti porzioni di popolazione.
Eppure, la crescente mobilità che mette in stretta connessione realtà geografiche e politiche un tempo percepite come distanti, e persino l’inarrestabile globalizzazione delle economie, dimostrano ancora di incontrare delle resistenze. Un esempio per tutti: la crisi finanziaria dei mercati asiatici non ha prodotto, come ci si sarebbe potuti aspettare, marcate tendenze migratorie in direzione est/ovest, ma i fenomeni di aggiustamento e riequilibratura di quelle economie sono rimasti, dal punto di vista delle migrazioni, circoscritti alle regioni interessate.
Su un altro versante, le profonde disparità dei sistemi socioeconomici delle due Americhe continuano a impegnare il Messico in un difficile lavoro di mediazione fra sud e nord, e lasciano intravedere la nascita di nuovi modelli di economia integrata, che proprio sui gap transfrontalieri basano la loro premessa.
A nord della grande fucina statunitense, con la sua tradizione regolamentarista, la solida economia canadese sperimenta con successo nuove aperture per flussi immigratori a termine, finalizzati a incontrare la propria domanda di manodopera.
La risposta a tale complessità ormai fisiologica dei flussi migratori non può non provenire da un contesto internazionale che sappia affrontarla su un unico piano di discussione. Eppure, la comunità internazionale ha ancora davanti a sé un notevole cammino prima di giungere a una risposta concordata e armonizzata, mentre l’internazionalizzazione del fenomeno migratorio risulta sotto molti aspetti un processo più maturo.
In particolare, la legittimazione di alcuni organismi internazionali, primariamente le Nazioni Unite, a opera dei diversi paesi, non risulta ancora un percorso compiuto, e gli stessi meccanismi di gestione di tali organismi necessitano di delicate interventi di messa a punto.
Alcuni fatti, tuttavia, sembrano suggerire composite strategie di risposta alle istanze sollevate dalle migrazioni nelle loro nuove forme. Il complesso delle riflessioni condotte sembra insistere soprattutto su due fronti:
- l’esperienza delle aree di libero scambio in una prospettiva integrata di sviluppo sostenibile;
- la tortuosa evoluzione (ancora in corso) del concetto di cittadinanza.
2.1 La linea di approccio integrato: programmazione dei flussi e azione sulle cause
L’affermarsi di aree di libero scambio e di associazioni di Stati, finalizzate alla gestione in comune delle risorse, del commercio e delle relazioni economiche, si trova ormai a uno stadio di sviluppo avanzato in numerose aree del mondo. Si pensi non solo trattati delle Comunità europee, successivamente confluiti nel Trattato dell’Unione europea, ma anche ad altri accordi di carattere politico-commerciale, quali il Nafta tra gli USA, il Messico e il Canada nonché l’accordo per il Mercosur, zona di libero scambio in Sud America.
Lo sviluppo di questi accordi che, in quanto motori dell’economia e del lavoro, fungono da polo di attrazione per le correnti migratorie provenienti dai paesi più poveri circostanti, comporta necessariamente per gli Stati membri un confronto. Le linee strategiche individuate prevedono alcuni sbocchi classici:
- in una prospettiva di chiusura, il controllo comune delle frontiere e la gestione dei flussi in ingresso, a difesa e protezione della zona di libero scambio;
- in una prospettiva di apertura, l’intervento sulle cause della pressione migratoria, nella forma della cooperazione allo sviluppo e con lo scopo di stemperarne l’acutezza.
Il secondo aspetto è il più complesso, e trova al suo interno notevoli articolazioni e sviluppi. Esso comporta che le associazioni di Stati pervengano all’adozione di linee comuni in funzione di governance della pressione migratoria. Gli Stati infatti adottano strumenti di controllo della pressione migratoria alla fonte, non solo con l’obiettivo di un’equa distribuzione delle risorse, della composizione degli squilibri politici e dei conflitti etnici, della gestione dell’incremento demografico, ma anche con la consapevolezza che, per agire in senso globale sulla complessità del fenomeno, si debba cominciare dalle cause. Per operare su tale complessità di obiettivi, gli accordi possono contemplare due modalità:
- creazione e gestione a livello sovranazionale di relazioni commerciali privilegiate con gli Stati di emigrazione, affiancate da accordi per la gestione comune dei rientri. Affinché la cooperazione si riveli efficace occorre progressivamente abbandonare le iniziative bilaterali in favore di quelle caratterizzate dalla multilateralità e gestite in sede sopranazionale;
- gestione di programmi di cooperazione come passaggio necessario per evitare il collasso commerciale degli stati limitrofi alle zone di libero scambio e perché le relazioni con questi Stati siano comunque salvaguardate. In sostanza, si tratta di operare una sorta di controllo al rischio di una eccessiva chiusura verso l’esterno. Si possono osservare esempi di questo tipo nel partenariato euromediterraneo.
Gli orientamenti più recenti in questo ambito che emergono anche dalla Conferenza mondiale di Rio de Janeiro del 1993 e da quella del Cairo del 1994, indicano la linea di approccio dello sviluppo sostenibile.
I contenuti di questa linea, che consiste più che in una semplice forma di intervento, in un principio applicabile sia ai paesi ricchi sia ai paesi poveri, e non limitato alla sfera economica, comprendono tre dimensioni:
- una dimensione sociale, relativamente all’equità nella distribuzione dei redditi e dei beni;
- una dimensione economica, relativamente all’afflusso costante degli investimenti e all’efficiente allocazione e gestione delle risorse;
- una dimensione ecologica e di crescita sia culturale sia politica.
Le due forme di intervento dimostrano l’esigenza di un approccio multidimensionale da parte degli Stati di destinazione. Va crescendo la consapevolezza che si richiede un approccio integrato, che unisca sapientemente l’intervento all’interno del paese di destinazione (controllo alle frontiere, sicurezza e politica di integrazione), con l’elargizione di finanziamenti e di investimenti produttivi nei paesi in via di sviluppo.
Questo ultimo passo comporta peraltro la necessità di accettare almeno in via transitoria l’immigrazione da questi paesi al livello dei singoli Stati nazionali ma anche al livello di associazioni di Stati.
Il processo storico in corso comporta una rivisitazione del concetto stesso di Stato-nazione su base etnica. Il modello tradizionale di cittadinanza va incontro a crisi nel momento in cui si riconosce l’esistenza di un tertium genus, quello dello straniero residente, a metà strada tra il cittadino e lo straniero (colui che - per definizione - si riconosce come "altro dal cittadino").
Le fondamenta di questa suddivisione vengono a vacillare nel momento in cui una serie di diritti civili e politici, finora riservati, anzi esclusivamente legati alla cittadinanza, si spingono fino al confine della rappresentatività e della partecipazione (scheda 3).
Vero è che il concetto di cittadinanza può assumere diverse sfumature: dall’interpretazione secondo la quale la cittadinanza esprime il senso di appartenenza di un individuo alla comunità-Stato, a quella più tecnica, secondo la quale essa esprime il rapporto di fedeltà allo Stato, al quale è legata una serie di diritti e doveri nei confronti dello Stato (apparato e comunità) e il cui contenuto varia a seconda dell’ordinamento nazionale.
La presenza stanziale dello straniero all’interno di uno Stato nazionale mette in discussione l’assetto dei principi alla base del concetto tradizionale di cittadinanza e pone interrogativi sulla ricerca di un nuovo equilibrio tra i diritti della persona e i diritti del cittadino.
Il processo di riforma del diritto di cittadinanza, in corso in una consistente parte degli Stati coinvolti, dimostra che si stanno, di fatto, sviluppando forme intermedie di cittadinanza, basate sull’ampliamento della sfera dei diritti riconosciuti agli stranieri.
Il processo che lentamente sta portando molti Stati al riconoscimento del diritto di voto e ad altre forme di partecipazione politica degli stranieri ne rappresenta l’esempio più evidente.
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Scheda 3 - La cittadinanza: tra diritto interno e diritto internazionale Il concetto di cittadinanza La cittadinanza indica ed evidenzia due linee di rapporto:
Nel diritto costituzionale la cittadinanza indica uno status al quale corrispondono diritti e doveri. Il contenuto di questi varia in relazione allo Stato e al suo ordinamento. Si può tuttavia tentare di descriverne il "contenuto minimo", che comprende: il diritto di libera circolazione nel territorio dello Stato; i diritti di partecipazione pubblica (elettorato attivo e passivo); il diritto alla protezione diplomatica; il diritto di accedere a cariche e uffici pubblici; alcuni diritti sociali (assistenza sociale, mantenimento ecc); il dovere di fedeltà e, infine, il dovere di prestazioni personali (difesa del paese) e patrimoniali (tasse e contributi). Il diritto internazionale, in linea di principio, non interferisce sulle scelte dei singoli Stati in materia di cittadinanza ma, inteso a regolare i rapporti tra gli Stati, interviene nella forma di trattati internazionali soltanto a regolare le questioni di sovrapposizione di ordinamenti. I principi di base della cittadinanza pertanto sono regolati solo ed esclusivamente dagli ordinamenti nazionali anche se, invero, è innegabile la tendenza storica ad ancorare i diritti di cittadinanza agli standard internazionali e universali dei diritti umani. La condizione di apolidìa Non esiste, al momento, un vero e proprio diritto alla cittadinanza nella protezione internazionale dei diritti. Tuttavia, numerose convenzioni tra Stati contemplano tale diritto, che col tempo potrebbe assumere valore di principio consuetudinario. La conseguenza più importante dell’apolidìa consiste nell’impossibilità di godere della protezione diplomatica di uno Stato, l’accesso alla quale è riservato ai cittadini. Criteri di attribuzione della cittadinanza Secondo una definizione astratta, i criteri prevalenti relativamente all’attribuzione della cittadinanza al momento della nascita contemplano le ipotesi di:
A questi si aggiungono altri criteri sussidiari:
L’attribuzione della cittadinanza in alcuni Stati del mondo In realtà, gli Stati presentano, il più delle volte, una legislazione che contempera un bilanciamento dei due sistemi di attribuzione della cittadinanza per nascita. La scelta dell’uno o dell’altro indica la concezione della cittadinanza nello Stato: etnica o elettiva. La prima sottolinea lo status di appartenenza alla medesima etnia; la seconda privilegia il momento dell’adesione volontaria a un patto sociale connesso con lo status di cittadino. Lo jus soli è dominante nel Regno Unito, nei Paesi Bassi, in Francia e in Belgio. Al compimento della maggiore età gli stranieri nati nel paese acquisiscono la cittadinanza. Lo jus sanguinis è dominante in Svezia e Svizzera: i figli di stranieri, anche se nati nel territorio nazionale, non possono acquisire la cittadinanza se non attraverso il procedimento di naturalizzazione. Allo stesso criterio si ispira la legislazione giapponese. Nei paesi africani, gli Stati di influenza francese generalmente adottano il principio dello jus sanguinis, mentre il criterio dello jus soli ispira i sistemi dei paesi di derivazione britannica. Nei paesi islamici, l’appartenenza storica a una comunità politica o religiosa ha ancora il suo peso ai fini dell’acquisizione della nazionalità. La doppia o plurima cittadinanza Per quanto esposto (in particolare, dovere di fedeltà e nel caso estremo, di difesa), dovrebbe essere scartata l’ipotesi di una cittadinanza doppia o plurima. Tuttavia, alcuni accordi internazionali regolano la materia in via convenzionale, pur cercando di scoraggiare o eliminare la cittadinanza plurima. Questa coesistenza, in linea di principio, potrebbe dar luogo a conflitti tra Stati oppure originare situazioni giuridicamente abnormi di persone soggette alla giurisdizione di Stati diversi e chiamate a adempiere a requisiti contraddittori (cd "conflitti positivi o negativi di cittadinanza"). Soltanto alcuni paesi di particolare tradizione immigratoria tollerano la conservazione della doppia cittadinanza (in modo particolare USA, Canada e Australia, ma anche Gran Bretagna e Francia). Al momento dell’acquisizione della nuova, solitamente, il richiedente deve rinunciare alla nazionalità di origine (ciò avviene con particolare rigore in Germania, Austria e Lussemburgo; la Svezia tollera in alcuni casi la compresenza di una nuova cittadinanza, mentre il Marocco e la Grecia non permettono che si rinunci alla cittadinanza di origine). Per ulteriori approfondimenti sul tema della cittadinanza, cfr. G. Caggiano, Migrazioni e diritto internazionale. |
1. Dall’Europa delle migrazioni all’Europa dell’integrazione: un processo per tappe
Il secolo appena volto al termine ha conosciuto, in Europa, diverse stagioni in tema di movimenti dei popoli. Lungo l’arco del secolo le modalità migratorie europee hanno compreso:
- flussi di migrazioni interne all’Europa, secondo un movimento verso i paesi del nord del continente, economicamente più floridi;
- flussi in partenza dal continente verso paesi più sviluppati transoceanici, particolarmente Stati Uniti e Canada;
- flussi di scambio con le colonie, che hanno stimolato lo sviluppo di particolari flussi in entrata e in uscita dal continente.
La stagione più recente che si caratterizza per tempi e ritmi sempre più rapidi, appartiene alla storia degli ultimi trent’anni. Nel momento in cui il vecchio continente si affaccia al nuovo secolo, dall’analisi degli aspetti più significativi di questi trenta anni si può provare a ricavare considerazioni utili per i prossimi venti.
Tre date, in questo arco di tempo, hanno lasciato un segno nell’evoluzione del fenomeno:
- il 1973, anno della crisi petrolifera in medio oriente;
- il 1989, anno simbolo della fine dell’ordine bipolare;
- il 1992, anno che, più di ogni altro, è assurto a simbolo dell’Europa unita.
Le tre tappe hanno determinato profondi cambiamenti, di riassetto politico oltre che storico, e si pongono a cavallo tra la conclusione del processo di ricostruzione post-bellica e l’era della globalizzazione.
1.1 1973: punto di svolta delle politiche migratorie in Europa
La guerra del Kippur, la crisi petrolifera e il periodo di recessione che ne segue sono alla base delle drastiche politiche messe in cantiere dagli Stati del nord Europa per interrompere i flussi migratori che, fino ad allora, i programmi di ripresa economica e di ricostruzione del dopoguerra avevano alimentato e incoraggiato, per le possibilità di impiego di manodopera.
È opinione largamente condivisa che il 1973 rappresenti il turning point delle politiche migratorie dei paesi dell’Europa nord-occidentale e l’inizio di un processo di "inversione di rotta". Anche i paesi che fino ad allora avevano manifestato una politica accogliente e aperta all’ingresso di lavoratori stranieri cambiano drasticamente direzione e reagiscono alla crisi economica con l’adozione sistematica di politiche migratorie restrittive e, in qualche caso, "oppressive". Le strategie adottate dai paesi d’Europa sono di vario tipo:
- in Germania, nel corso del 1973, si attua una vera e propria inversione di tendenza della politica migratoria, volta non soltanto a bloccare i nuovi ingressi ma tesa a incoraggiare il ritorno in patria degli emigrati già presenti nello Stato;
- la politica restrittiva della Svizzera (dal 1974), si basa piuttosto sulla riduzione delle concessioni di permessi di soggiorno;
- la Francia decide di sospendere temporaneamente l’afflusso di manodopera straniera e così fanno, in diversa misura, anche l’Olanda, il Regno Unito e la Danimarca.
La trasformazione radicale incide profondamente su alcune caratteristiche delle migrazioni: l’incessante pressione migratoria cerca e trova nuovi sbocchi, alternativi a quelli classici, ormai "vietati". Le conseguenze di questa inversione di tendenza si manifestano in forme diverse:
- si generano nuove correnti verso paesi tradizionalmente esportatori di manodopera;
- si sviluppano canali illegali di immigrazione clandestina, che si radicano soprattutto in contesti di prossimità geografica;
- aumentano i ricongiungimenti familiari, nella misura in cui il progetto migratorio di coloro che sono già emigrati si fa più stabile;
- aumentano i flussi di rifugiati e richiedenti asilo, vuoi per lo stretto rapporto tra la condizione economica e quella politica di alcuni paesi, vuoi per la persistente disponibilità all’asilo da parte di molti paesi europei.
Gli effetti indicati al primo punto sono particolarmente evidenti nei paesi del Mediterraneo e soprattutto in Italia, dove il raggiungimento di un certo livello di benessere economico e il diffuso miglioramento delle condizioni di vita portano alla inversione del saldo migratorio, prima verso l’equilibrio e poi verso il segno positivo.
Le politiche di stop attuate si rivelano dunque parziali e non sortiscono del tutto gli effetti desiderati, rischiando anzi di provocare una serie di effetti boomerang: piuttosto che interrompere i flussi ne spostano la direzione. Elemento di continuità rimane quello per cui l’Europa, per la sua stabilità politica e il livello di benessere ormai largamente diffuso e sempre più equamente distribuito anche tra gli Stati meridionali, rappresenta un polo di attrazione per i paesi della sponda Sud del bacino del Mediterraneo e dell’Est, nonché un motore sempre più attivo del mercato del lavoro, grazie anche alla crescita degli scambi economici e commerciali e al processo di unificazione della Comunità europea.